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L'existence d'une juridiction administrative s'explique par la nécessité de juger et de contrôler
l'administration afin de régler les conflits entre l'administration et les usagers. Dans certains pays, notamment anglo-saxons,
l'administration est jugée comme un particulier devant les mêmes juridictions. Mais en France, le règlement des litiges est
obtenu devant un juge spécialisé : le juge administratif. Les juridictions administratives sont des tribunaux à part
entière, distincts des tribunaux judiciaires. Ils constituent un ordre de juridiction particulier : l'ordre
administratif.
Le juge administratif peut annuler une décision administrative contestée. Lorsqu'il constate qu'une décision administrative est illégale (parce qu'elle n'a pas respecté une loi, parce que des moyens ont été utilisés à d'autres fins que celles prévues par les textes...), il en prononce l'annulation. Tout se passe alors comme si cette décision n'avait jamais existé. L'annulation, dans certains cas, peut conduire le juge administratif à ordonner de prendre une nouvelle décision dans un sens déterminé.
Le juge administratif peut modifier la décision contestée. Il ne s'agit plus seulement d'annuler purement et simplement une décision, mais de la modifier de manière à la rendre légale. Le meilleur exemple est celui des élections. Lorsque le juge administratif constate que de très graves irrégularités ont été commises par le candidat élu, il peut, si ces manœuvres ont changé l'issue de l'élection, déclarer élu un autre candidat.
Enfin, le juge administratif peut condamner une administration à payer une somme d'argent à titre de dommages et intérêts. Si le juge constate qu'une administration a commis une faute (les services de l'équipement ont omis d'entretenir une route qui a causé des accidents, un service hospitalier a choisi un traitement inadapté à l'état d'un patient...), il peut la condamner à indemniser la victime.
Le contrôle juridictionnel des corps administratifs n'est mis en place que par l'article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII. Dès l'origine, il a une double mission, participer à la rédaction des textes importants, et connaître des litiges de l'administration. Un concours d'entrée est institué pour recruter des auditeurs, titre nouveau dans l'administration - les titres de maîtres des requêtes et de conseillers d'État sont eux repris de l'ancien Conseil du Roi.
Dès lors, l'existence du Conseil d'État ne sera pas remise en cause. Il demeure dans la Charte de 1815, même si son rôle est moindre. La loi du 24 mai 1872 le maintient, et réforme ses attributions : elle lui confie la justice déléguée (c'est-à-dire la capacité de rendre la justice « au nom du peuple français »). La même année est créé le Tribunal des conflits, chargé de résoudre les conflits d'attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire.
Elle ne constitue maintenant que la moitié de son activité, et ne concerne que la 6e section, celle du contentieux. Le Conseil a été délesté d'une bonne partie de cette activité par la création des Tribunaux administratifs (1953) et des Cours administratives d'appel (1987).
Jusqu'à la fin du XIXe siècle le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique interdisait tout droit à réparation. La seule possibilité était le recours gracieux c'est-à-dire l'appel à la bonne volonté des dirigeants. À la fin du XIXe, début du XXe siècle plusieurs revirements de jurisprudence mettent fin à cet état du droit. Le 1er février 1873, le tribunal des conflits par l'arrêt Blanco reconnaît la responsabilité des personnes publiques (Agnès Blanco renversée par un wagonnet). Le 27 février 1903, le Conseil d'État par l'arrêt épouse Zimmermann reconnaît un préjudice lié aux décisions de police. Le 12 mai 1903, le Conseil d'État par l'arrêt Le Berre accorde réparation à un fonctionnaire abusivement licencié.
L'obligation de réparer ainsi entérinée ne s'exécute pas selon les règles du droit civil, elle a ses règles spéciales qui aujourd'hui sont de plus en plus sous l'influence du droit européen, ce qui, indirectement réintroduit les principes civilistes du droit anglo-saxon.
La responsabilité administrative est réparatrice et non sanctionnatrice. Par exemple, l'arrêt du 27 décembre 2001 prononcé par le TA de Besançon. Des fonctionnaires français ayant cotisés en Afrique ont vu leur retraite diminuer suite à une dévaluation du franc CFA, dans certains corps des compensations ont été prévues, dans d'autres non. Le tribunal, constatant le préjudice, a accordé une indemnisation. Il ne s'agit donc pas de sanctionner une faute, mais bien de réparer un préjudice. La Cour Européenne des Droits de l'Homme partage la même approche (arrêt éditions Periscope/France de la CEDH le 26 mars 1992).
Pour ouvrir droit à réparation le préjudice doit être certain mais pas nécessairement actuel, le dommage futur lorsqu'on sait qu'il surviendra est également indemnisé. Cependant, le préjudice éventuel, comme l'aide qu'aurait pu apporter à ses parents un enfant mortellement blessé dans un accident, n'est pas certain.
La perte d'une chance sérieuse, examen médical oublié, convocation non-arrivée…, ouvre droit à réparation.
Les préjudices matériels sont les plus faciles à caractériser : dommages causés aux biens mobiliers ou immobiliers, atteintes physiques aux personnes.
Les préjudices moraux sont plus complexes :
En second lieu peuvent être réparés non seulement les préjudices subis par les victimes immédiates du fait dommageable, mais aussi ceux atteignant par ricochet les victimes indirectes tels que les époux ou épouses de la personne accidentée.
Il existe encore quelques cas d'irresponsabilité :
Le droit à réparation n'est ouvert que s'il existe un lien direct de cause à effet entre le dommage et le fait dommageable.
Par exemple, le préfet autorise une détention d'arme et le possesseur de l'arme tue une personne. Si l'autorisation de détention d'arme intervient très peu de temps avant le crime l'État peut être condamné (l'auteur le sera lui, bien évidemment au pénal).
Il revient à la victime de démontrer le lien direct de cause à effet. Administration est exonérée totalement de sa responsabilité lorsque le dommage est causé en tout ou partie par une cause étrangère :
La personne morale ou physique dont dépend le service ou l'ouvrage à l'origine des dommages se voit imputée la responsabilité.
Lorsqu'un service public est organisé conjointement par plusieurs personnes la réparation peut être demandée à l'une ou à l'autre des personnes sous réserve de l'action récursoire (en droit, qui permet au défendeur de faire un recours contre quelqu'un) de celle-ci.
La réparation se fait généralement en euros, la réparation en nature est quelque fois prononcée à titre facultatif (si mieux n'aime…).
Une personne ne doit jamais être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas.
La réparation du préjudice est intégrale, la victime ne doit être ni appauvrie ni enrichie ce qui est difficile à apprécier pour les préjudices immatériels.
Outre l'indemnité principale sont allouées des indemnités accessoires :
Le capital réparant un préjudice n'est pas imposable.
Une faute est une défaillance dans l'organisation ou le fonctionnement normal du service public. Elle peut consister en un fait matériel ou en un acte juridique. Elle peut être collective ou imputable à une personne physique individualisée. L'abstention, la négligence, une omission, un retard, peuvent constituer une faute. Une illégalité est généralement fautive, mais un vice de forme minime n'entraîne pas forcément la condamnation de l'administration. La faute doit toujours être prouvée mais des présomptions de faute peuvent être instituées :
Une faute simple permet d'engager la responsabilité de l'administration, par exemple un permis de construire délivré à tort.
Lorsque l'activité s'exerce dans des conditions difficiles la jurisprudence exige une faute lourde :
Depuis 1992 (CE 10 avril 1992 Mr et Me V.) en matière de service public hospitalier une faute médicale simple permet d'engager la responsabilité de l'administration.
Idem depuis 1993 pour les activités de police de la santé publique et depuis 1998 pour les services départementaux d'incendie et de secours.
Lorsque le dommage est causé par la faute d'un agent public, qui doit réparer, l'administration ou l'agent ?
La faute de service engage la responsabilité de l'Administration. La faute personnelle engage la responsabilité de son auteur.
Laferrière en donne une définition : « si l'acte dommageable est impersonnel, s'il révèle un administrateur plus ou moins sujet à erreur, il y a faute de service, s'il révèle l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, il y a faute personnelle imputable au fonctionnaire. »
La faute personnelle est la faute détachable du service ou de la fonction. Un fonctionnaire qui commet des actes de violence, abus sexuels, diffamation ou qui se rend coupable de non assistance a personne en danger est personnellement responsable.
Il peut y avoir cumul de fautes à l'origine du préjudice, certaines de service, d'autres détachables. Par exemple, faute de service consistant en la fermeture d'un bureau de poste avant l'heure officielle et faute personnelle des agents qui ont brutalisé un usager au point de lui casser la jambe pour le faire sortir (CE 3 février 1911 Anguet).
Si la faute commise s'analyse à la fois comme une faute de service et comme une faute personnelle, il y a cumul des responsabilités. Par exemple, la faute d'un maire qui avait autorisé l'installation d'un stand de tir sans prendre aucune mesure de sécurité de sorte qu'une personne avait été blessé par un balle (CE 26 juillet 1918 époux Lemommier).
Lorsqu'il y a faute non dépourvue de lien avec le service, la victime peut réclamer réparation à l'administration ou à l'agent, l'administration ou les agents condamnés peuvent ensuite exercer une action récursoire.
Toutes les actions récursoires viennent devant le tribunal administratif, par exemple, la contestation d'un titre de recette ou d'une décision de l'administration.
Elle ne concerne jamais les fautes personnelles.
La responsabilité sans faute est engagée dans deux cas :
La responsabilité pour risque est engagée en cas de chose ou d'activité dangereuse entraînant un préjudice :
Elle est également engagée au profit des collaborateurs occasionnels du service public, par exemple, un accident lors d'une sortie scolaire accompagnée par des parents d'élève.
Cette responsabilité est mise en œuvre chaque fois qu'un particulier est victime d'un dommage spécial et anormal résultant de situations ou de mesures par l'effet desquelles certains membres de la collectivité sont « sacrifiés » à l'intérêt général.
La responsabilité pour dommage permanent de travaux publics recouvre les inconvénients de voisinage résultant de l'exécution de travaux publics, ou bien de l'existence ou du fonctionnement d'ouvrages publics. La raison d'être de cette jurisprudence est qu'il convient d'indemniser les quelques personnes qui subissent dans l'intérêt de tous un dommage spécial et anormal lié à ces ouvrages(par exemple la proximité d'une centrale nucléaire cache le paysage…).
La responsabilité du fait des décisions administratives régulières : les charges imposées par un acte individuel sont indemnisées si ce type d'acte provoque une rupture de l'égalité devant les charges publiques. Par exemple, le refus d'accorder le concours de la force publique pour l'expulsion d'occupants sans titre d'un logement, le refus est motivé légalement par la nécessité du maintien de l'ordre public.
La responsabilité de l'État du fait des lois ou des conventions interntationales : la responsabilité de l'État peut être reconnue en cas de rupture de l'égalité devant les charges publiques (CE 14 janvier 1938 société La Fleurette, interdiction de la gradine (ersatz de crème))
De nombreux régimes spéciaux de réparation ont été institués par le législateur :
La loi « droit des malades » en cours prévoit l'indemnisation de l'aléa thérapeutique, c'est-à-dire une responsabilité sans faute, notamment dans deux cas, les maladies nosocomiales (infections contractées en milieu hospitalier) et les maladies iatrogènes (liées à la prise de médicament).
Le Conseil est seul juge pour les affaires importantes : recours contre les décrets et les actes réglementaires des ministres, les décisions des organismes collégiaux à ayant champ d'application national (le CSA par exemple, mais aussi le jury d'un concours national), litiges des fonctionnaires nommés par le président de la République, élections régionales et européennes. Juge d'appel Depuis la création des CAA, il ne lui reste que l'appel des élections municipales et cantonales, des reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière et les recours en appréciation de légalité (recours visant à obtenir du juge administratif, non pas l'annulation d'un acte, mais la simple déclaration de son illégalité).
Le Conseil est la juridiction suprême de l'ordre administratif. Il connaît de la cassation des arrêts des CAA frappés de pourvoi, des arrêts des juridictions administratives spécialisées (Commission de recours des réfugiés, ordres professionnels, Cour des comptes...). Le Conseil peut renvoyer l'affaire devant une CAA, mais aussi statuer au fond.
Les auditeurs sont recrutés par la voie de l'ENA, depuis la création de celle-ci. Chaque année, cinq à sept postes sont proposés. L'avancement au sein du Conseil se fait par ancienneté : au bout de trois ans environ, les auditeurs deviennent maîtres des requêtes, puis conseillers d'État environ douze ans plus tard.
Une partie des membres du Conseil est recruté au tour extérieur, c'est-à-dire sur nomination du gouvernement. Un maître des requêtes sur quatre, un conseiller d'État sur trois est nommé au tour extérieur. Il s'agit généralement de membres d'autres corps administratifs, ou de personnalités du privé.
Le Conseil d'État compte en tout environ 300 membres, dont 100 placés en détachement. Ils se répartissent ainsi : environ 100 conseillers, 70 maîtres des requêtes et 20 auditeurs. Le Conseil d'État est présidé en théorie par le Premier ministre, suppléé par le Garde des Sceaux. En fait, il est dirigé par le Vice-président du Conseil d'État, premier fonctionnaire de France. Le vice-président actuel est, depuis 1995, Renaud Denoix de Saint-Marc, qui succédait à Marceau-Long (1987-1995).
En 1998, 40% des affaires étaient des affaires de cassation, 38% de premier ressort et 10% d'appel. Le Conseil avait été saisi de 8427 affaires, et avait rendu 9450 décisions. En 2000, ces chiffres étaient respectivement de 12274 et 12236 (la moitié des affaires étant imputables au contentieux des étrangers). Les délais sont passés de quatre ans en 1987 à un an aujourd'hui.
En 1953 sont créés les Tribunaux administratifs, héritiers des anciens conseils de préfecture, qui deviennent juges administratifs de droit commun en premier ressort, là où auparavant c'était le Conseil. À l'origine, le Conseil était l'instance d'appel pour les TA.
À l'heure actuelle, il existe 36 TA, dont 28 en France métropolitaine. Il en existe environ un par région, mais l'Île-de-France en compte trois (Paris, Versailles, Cergy et Melun), et la PACA deux (Nice et Marseille). La compétence géographique se situe ainsi : le conflit est porté devant le TA dans le ressort duquel se trouve le siège de l'autorité attaquée, ce qui explique l'engorgement du TA de Paris. Pour les contrats administratifs, il s'agit du TA du lieu d'exécution du contrat.
En 1998, 123.834 affaires sont entrées, 104.615 étaient jugées et 207.920 étaient en stock, soit deux ans de délai. Le contentieux soumis aux TA a beaucoup augmenté : 20.000 affaires par an environ en 1970, 50.000 en 1985.
Les CAA sont créées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif. Leur mise en place est progressive à partir du 1er janvier 1989 : cinq CAA sont créées (Paris, Lyon, Nancy, Nantes, Bordeaux). En 1997, la CAA de Marseille est créée, puis en 1999 c'est Douai.
Les CAA sont les juges d'appel de droit commun des tribunaux administratifs, à l'exception de quelques contentieux relevant directement du Conseil d'État. Leurs compétences ont évolué : en 1989, par exemple, elles ne connaissaient pas du contentieux de l'excès de pouvoir.
Les CAA sont présidées par un conseiller d'État. Elles sont très encombrées : en 1998, 14.390 affaires sont entrées, 9199 ont été jugées mais 29.334 sont un instance (soit un délai de 3 ans). 14% des décisions des TA sont frappées d'appel devant les CAA, et 16% si l'on compte les CAA et le Conseil d'État.
Les membres des TA et des CAA font partie du même corps. Ce sont des fonctionnaires qui font office de magistrat. Ils sont recrutés par la voie de l'ENA ainsi que par concours, et comme les membres du Conseil, ils sont inamovibles.
